Dette

publique

1

Définition

concept de la dette publique

2

Algérie

Etat des lieux

9 204,5 Mds

Dette interne

4,042 Mds $

Dette externe

3

Suivi

Évolution & Analyse

dette interne à jour

0 Mds DZD

Cet document va commencer par clarifier un certain nombre de concepts de base sur la dette publique, expliquer son impact macroéconomique, passer en revue l’évolution de la dette extérieure et de la dette intérieure algérienne et finir par des analyses sur la montée de cette dernière et les projections sur un endettement extérieur. 

Définition & concepts

La dette publique, parfois également appelée dette souveraine, est la dette de l’Etat. Elle représente la totalité des engagements d’un Etat (les administrations centrales, locales et de sécurité sociale) à une date déterminée ; elle est le résultat des flux de ressources empruntées et remboursées par un Etat jusqu’à cette date. Pour faire face à ce déficit, un Etat emprunte sur les marchés financiers. A la différence d’un ménage, un Etat n’emprunte généralement pas auprès d’une banque, mais émet des titres, essentiellement des obligations, sur les marchés. Il s’engage à rembourser ces obligations, en payant des intérêts, à une date future.

Il ne faut pas confondre « dette publique » et « dette extérieure », la seconde représentant l’ensemble des emprunts des agents économiques à l’égard des prêteurs étrangers. Donc, la dette publique peut être contractée à la fois à l’extérieur (auprès de créanciers étrangers) et à l’intérieur (obligations du gouvernement envers les prêteurs nationaux). 

Si le déficit est un flux, la dette est un stock. 

Pour mesurer la dette publique, on la rapporte au produit intérieur brut (PIB). Ainsi, on peut comparer la dette publique à la taille de l’économie.

La dette publique joue un rôle macroéconomique important. Faute d’une gestion rigoureuse, elle peut conduire à des crises profondes. La dette publique est un levier important à la disposition des gouvernements afin de mobiliser des ressources domestiques et extérieures pour combler les déficits du budget, financer des dépenses publiques, y compris des projets de développement, lutter contre la dépression et le chômage et faire face à des situations d’urgence imprévues et inattendues et non budgétisées. En conséquence, la dette publique a une influence importante sur l’économie à court et à long termes. Il est donc important pour un pays emprunteur :

  • 1- Définir une politique d’endettement en cohérence avec les politiques macroéconomiques qui sous-tendent sa stratégie de développement à moyen et long termes ;
    2- s’assurer d’une bonne utilisation des ressources empruntées et in fine honorer à échéance due le service de la dette.

Les crises de la dette dans le monde dans le passé (l’Amérique latine dans les années 1980, l’Afrique dans les années 1990 et les pays avancés suite à la crise financière de 2008) et à l’heure actuelle (la récente augmentation alarmante de l’endettement public au niveau global depuis 3 ans) sont là pour nous rappeler les risques de politiques d’endettement mal conçues et exécutées. L’Algérie a, pour sa part, également fait face à une crise d’endettement extérieur majeure en 1994 qui est aujourd’hui sous contrôle total grâce à l’accord de rééchelonnement de 1995 et au boom pétrolier des années 2000-2014.

A contrario, du fait de la mauvaise gestion du choc pétrolier de 2014, dont les déséquilibres continus du budget, la dette intérieure a enregistré une hausse considérable depuis 2017, hausse accélérée par les chocs pétrolier et sanitaire de mars 2020. Si on se projette sur l’avenir immédiat et à la politique publique inchangée, la dette intérieure peut se transformer en un risque macroéconomique majeur qui pourrait compliquer la relance économique du pays (à l’instar de la Grèce entre 2010-2018). En conséquence, la résolution de la crise de la dette intérieure implique la prise en charge de la crise budgétaire

La viabilité de la dette est évaluée par un outil principal appelé analyse de la viabilité de la dette (AVD). L’AVD est un exercice technique pour apprécier la capacité de l’état emprunteur à rembourser cette dette sur le moyen et long terme sans la renégocier ou faire défaut ou avoir à entreprendre des ajustements préjudiciables sur le plan économique et politique pour l’emprunteur. L’AVD permet de tirer divers indicateurs, dont les plus usuels sont :

(1) -La dette publique en pourcentage du Produit Intérieure Brute (PIB, soit la richesse produite annuellement) ;
(2)- pour la dette intérieure, le déficit primaire budgétaire qui est calculé comme la différence entre les recettes fiscales et les dépenses primaires de base (salaires, biens et services et subventions et transferts) pour vérifier si le solde primaire permet de couvrir les intérêts de la dette ;
(3)- pour la dette extérieure, il faut se focaliser sur

  • (i) le stock de la dette publique extérieure par rapport aux recettes d’exportations de biens et services ;
  • (ii) le service de la dette par rapport aux recettes d’exportations de biens et services ; et
  • (iii) le service de la dette en rapport au PIB.

La dette extérieure de l’Algérie

De la crise aiguë de 1994 à sa maîtrise totale en 2020

L’Algérie a beaucoup emprunté dans les années 80 pour financer, entre autres la consommation et des projets à faible rendement en appui d’un complexe industriel vaste et inefficace. En 1994, l’endettement étranglait le pays vu :

(i)- Son poids (70% du PIB) ;
(ii) son service colossal (9 milliards de dollars, 82% des recettes d’exportation totales et près de 25% du PIB) ;
(iii) sa structure (dominée dès 1990 par des crédits fournisseurs à court terme de 1 à 3 ans) ;
(iv) sa mauvaise gestion par les autorités qui refusaient un rééchelonnement global.

Les autorités algériennes : (1) optaient dès 1991, dans le cadre du premier accord de confirmation signé entre le FMI et l’Algérie, pour un reprofilage de la dette (rééchelonnements partiels sur base volontaire donc allégement suffisant) ; et (2) continuaient à honorer scrupuleusement tous les paiements de la dette extérieure jusqu’à ce qu’ils atteignent 85 % des recettes d’exportation. La situation des paiements extérieurs est alors devenue intenable et, en avril 1994, l’Algérie a demandé un rééchelonnement global de sa dette à ses créanciers bilatéraux officiels et commerciaux dans le sillage d’un programme de réformes conclu avec le FMI. Trois années précieuses ont été ainsi perdues.

Pour le second point, il faut distinguer l’accord avec le Club de Paris (dette de l’Etat vis-à-vis des créanciers publics) et le Club de Londres (dette de l’Etat vis-à-vis des créanciers privés).
Pour ce qui est du Club de Paris, l’Algérie a obtenu un accord généreux en trois temps (1995, 1996 et 1997), les créanciers acceptant d’inclure les dettes contractées avant septembre 1993 – la date butoir – et un échéancier de remboursement progressif sur 15 ans avec une courte période de grâce de 2 ans (par rapport aux conditions standard du Club de Paris de 10 ans avec 5 ans de grâce). Les accords du Club de Paris ont fourni plus de 12 milliards de dollars d’allégement de trésorerie et fait baisser le service de la dette de 82% des exportations en 1993 à 42% en 1995 et à 31% en 1996.

Pour ce qui est du Club de Londres, l’Algérie a conclu en septembre 1995 un très bon accord avec les banques commerciales sur les conditions du rééchelonnement de la dette commerciale qui a été approuvé par tous les participants en juin 1996.

L’accord couvrait les dettes échues entre le 1er mars 1994 et 31 décembre 1997 (3,23 milliards de dollars), y compris toutes les dettes précédemment rééchelonnées (à l’exclusion de celles dues aux sociétés de crédit-bail japonaises) avec une période de remboursement de 15 ans ½ et un délai de grâce de 6 ans ½. L’accord était très favorable car il offrait une période d’amortissement plus longue et incluait des créances antérieures à la date – butoir. Il comprenait également des dispositions pour les conversions de dettes / actions, les rachats de dettes et les échanges de dettes.

Ainsi, l’Algérie a pu économiser au total près de 16 milliards de dollars de trésorerie, un énorme ballon d’oxygène. Combiné à l’apport du FMI (3 milliards) et des autres bailleurs de fonds (11 milliards), l’Algérie a reçu un total de 30,6 milliards de dollars entre 1994 et 1997 : 10,3 milliards de dollars en 1994, 9,3 milliards de dollars en 1995, 6,3 milliards de dollars en 1996 et 4,7 milliards de dollars en 1997.

Ces ressources ont permis de financer des importations de biens de consommation, bien intermédiaires et des équipements, allégé considérablement la dette extérieure et fait repartir la croissance qui est passée de -2-2% en 1993 à plus de 4% en 1995 et 1996, les taux de croissance économique consécutifs les plus élevés depuis 1985 et permis de reconstituer les RIC qui sont passées de 1 milliard de dollars en 1993 à 8 milliards en 1997. La hausse des prix du pétrole a davantage renforcé le niveau des RIC, permettant d’atteindre 9 mois d’importations et un ratio service de la dette/ recettes d’exportation totales de 30 % en 1997.

Une combinaison opportune de prix plus élevés et d’une expansion de la production de pétrole ont permis de dégager un énorme excédent du compte des transactions extérieures (18 % du PIB).
Ceci a conduit les autorités a entamer un processus de remboursement anticipé de la dette extérieure dès 2004/2005 (que certains créanciers ont combattu), en commençant par un remboursement anticipé de 1,1 milliard de dollars à la Banque Européenne d’Investissement et à la Banque Africaine de Développement (faisant baisser le ratio dette extérieure/PIB de 26 % en 2004 à 16½ % en 2005),  suivi en novembre 2005 du rachat complet et anticipé des emprunts auprès du FMI et complété par le remboursement de 10½ milliards de dollars aux créanciers du Club de Paris et du Club de Londres, faisant passer le ratio dette/PIB de 17% en 2005 to moins de 4½ percent en 2006. Une décision excellente.

L’accord FMI-Algérie de 2016. Pour disposer de ressources importantes sur une base temporaire afin de lutter contre des crises mondiales, le FMI approche régulièrement les états disposant de surplus extérieurs pour conclure un accord de prêt. Dans ce contexte, l’Algérie a conclu un accord en 2016 pour un montant de 5 milliards de dollars, accord renouvelé en 2018 et arrivé à expiration en décembre 2019. En vertu de cet accord, l’Algérie devait transférer 5 milliards de dollars au FMI en cas de requête de ce dernier. Dans l’intérim, les ressources restent donc à la disposition du pays. En contrepartie, l’Algérie devait recevoir un taux d’intérêt d’au moins 1% alors que les taux d’intérêt internationaux étaient négatifs.

A fin 2020, la dette extérieure devrait atteindre 3,7 milliards de dollars (soit 2,1% du PIB). La dette extérieure du pays est donc sous contrôle et constitue le seul indicateur macroéconomique au vert. Toutefois, si la reprise du contrôle de l’endettement extérieur doit être saluée comme une action très positive et judicieuse, elle n’a pas été accompagnés comme cela aurait dû entre le cas d’une politique de diversification de l’économie, d’une stratégie d’attrait des capitaux extérieurs à la mesure du potentiel productif du pays et de la construction d’une plus grande résilience économique du pays.

Au contraire, une mesure audacieuse a été amoindrie par l’absence de réformes, continuant à exposer le pays à la volatilité des prix du pétrole mais également des céréales, vu les importations massives de blé dur du pays. Une opportunité manquée de réorienter le pays.

Dette publique extérieur

Évolution

Dette publique externe

% du PIB

Dette interne

L’endettement public interne est la somme des déficits budgétaires antérieurs. Elle se compose de bons du Trésor et d’obligations, ainsi que de l’encours de la dette achetée à des entreprises publiques. Les 2/3 de l’encours de titres du trésor sont détenus par la banque centrale et le reste par des banques (principalement publiques) et des compagnies d’assurance. 

La dette publique totale de l’algérie est en constante hausse du fait de l’explosion de la dette intérieure depuis 2016, résultat direct de la crise budgétaire.  En effet, la dette publique totale (intérieure et extérieure) est passée de 10,5% du PIB en 2015 à 22,9% en 2016 et 48,6% en 2019. En matière d’endettement interne et externe, l’Algérie n’a jamais eu de stratégie clairement définie du fait de la philosophie passéiste (qui continue de prévaloir) des autorités à compter sur les seules recettes publiques domestiques (fiscalité) et extérieures (rente pétrolière) pour financer les besoins en développement et en fonctionnement immenses du pays (qui est en voie de développement). 

Évolution de la dette interne

Dette publique interne

Évolution

Dette publique interne

% du PIB

Analyses

Des besoins de financement importants pour 2021-2023 et leurs implications macroéconomiques

En tendance actuelle, en dehors de toute réforme, le déficit budgétaire global se situerait en moyenne à 15,1% du PIB au cours de la période 2020-2023.

Simultanément, le déficit du compte courant de la balance des paiements atteindrait une moyenne de 16,3% du PIB au cours de la même période.

Un accroissement d’environ 10 points par an est insoutenable !

Pour 2020, le déficit du budget sera couvert par le financement monétaire, unique possibilité disponible présentement. Le trou de la balance des paiements sera couvert de nouveau par un tirage sur les réserves de change, unique possibilité disponible.

En conséquence, les besoins de financement prévisionnels de ces déficits jumeaux pour 2021-2023 seront : (1) pour le budget, environ 2200 milliards de DA/an soit 6600 milliards de DA (soit environ 50 milliards de dollars) ; et (2) pour la balance des paiements, environ 60 milliards de dollars. Un total de 110 milliards de dollars.

Avis d'experts

2020, 23 novembre. El Watan
2020, 23 novembre. El Watan

Abdelrahmi Bessaha, expert au FMI

Le pays a besoin immédiatement :

(i) D’une stratégie à moyen et long terme qui offre à la population algérienne et au monde entier la visibilité économique à moyen et long terme nécessaire ;
(ii) d’une stratégie de mobilisation de ressources nationales et extérieures et d’une définition claire de la gestion de la dette publique qui précise, entre autres, les usages productifs des emprunts ;
(iii) des indicateurs de dette publique qui inspirent confiance aux créanciers sur la capacité du pays à rembourser ;
(iv) une coordination étroite entre les responsables de la politique budgétaire, de la politique monétaire et du secteur réel (public et privé) afin de maintenir l’endettement du secteur public sur une trajectoire durable, viable et crédible.

Vu l’importance des besoins de financement (mais minuscules en comparaison des 1000 milliards de dollars engrangés par le pays entre 2000-2019), il serait souhaitable que les autorités construisent une structure de financement combinant des recours à l’emprunt intérieur, à la finance islamique locale et extérieure, aux créanciers officiels multilatéraux et bilatéraux et au marché financier international (émission de dette souveraine à intervalles réguliers pour établir une courbe de rendement en devises qui peut servir de référence pour le secteur privé ou les entreprises publiques cherchant à emprunter à l’extérieur, prêts syndiqués pour financer les infrastructures, les projets énergétiques et l’industrie extractive et les prêts consortiaux).

Par ailleurs, compte tenu de l’intégration financière limitée de l’Algérie avec le système financier international, une vraie sensibilisation des investisseurs (et non les road shows touristiques du passé) sera particulièrement importante pour expliquer les réformes, les perspectives économiques du pays et le programme du gouvernement. In fine, ce mix de ressources internes et de ressources externes incontournable demande une préparation minutieuse des dossiers et la construction d’éléments de référence qui inspirent confiance aux créanciers nationaux et étrangers sur le titre Algérie.

ABDELRAHMI BESSAHA, expert auprès du FMI

2020, 5 décembre. El Watan
2020, 5 décembre. El Watan

Kamel Benkhabecheche

Le cas de l'Algérie n’est pas contraire à la logique économique, il faut juste ne pas se tromper de diagnostic. 

L’endettement public interne est tout simplement la somme des déficits budgétaires antérieurs, il ne peut pas être la solution, surtout pas sur le long terme. 

Depuis 2015, le déficit commercial est d’au moins 20 milliards de dollars/an.  Pour contrer ce déséquilibre, la solution ne peut être une relance de la demande (via la relance monétaire), mais l’inverse. Contrairement aux économies avancées qui font face à une crise de demande, d’où l’intérêt d’une relance de la demande (budgétaire et/ou monétaire), l’économie algérienne souffre d’une crise d’offre (appareil de production défaillant), associée à une mauvaise politique économique conjoncturelle (les deux sont liées). 

La planche à billets de la Banque d’Algérie (financement des déficits budgétaires) correspond à une relance de la demande intérieure (principalement la consommation des ménages) qui va agir sur les importations. D’ailleurs, malgré la forte dépréciation du dinars (60% par rapport au dollar entre 2014 et aujourd’hui), le déficit commercial n’a quasiment pas bougé (une moyenne de 20 milliards de dollars/an). A quoi est due cette anomalie (dépréciation importante de la monnaie sans impact sur la balance courante) ? La masse monétaire est passée de 13 000 milliards de dinars à 17 000 milliards de dinars (+30 %) ! Ce que vous enlevez d’un côté (dépréciation du dinar), vous le remettez de l’autre (masse monétaire, conséquence de la planche à billets). Et comme la monnaie nationale ne joue pas son rôle de réserve de valeur (conséquence de l’inflation), on n’a pas intérêt à épargner : on dépense (consomme), donc on importe une bonne partie du montant consommé.

Quand vous avez une économie qui dépend du prix d’une matière première (ressources fiscales, ressources en devises), dès que les prix baissent, vous avez notamment et mécaniquement un déficit budgétaire qui se creuse. Si ce dernier est financé par la création monétaire (planche à billets), vous entrez dans un cercle vicieux (dévaluations récurrentes, inflation…). L’économie a besoin d’une «monnaie stable». Cette dernière incitera le consommateur à épargner, car elle jouera son rôle de réserve de valeur (bon pour le crédit intérieur et le solde courant), l’investisseur local à se lancer en affaires (création de richesse économique, de valeur ajoutée) et rassurera l’Investisseur étranger (IDE). 

La solution au déficit est principalement la croissance économique : plus de production = plus de recettes fiscales et moins de dépenses (renflouement des entreprises publiques, des banques publiques, dépenses sociales, etc.). Bien que le problème soit plus global, sur le plan macroéconomique, il faut se fixer comme principal objectif la stabilité de la monnaie. Pour y arriver, il faut impérativement en finir avec les déficits budgétaires abyssaux.

En conclusion, pour encourager la production locale et donc agir sur la balance commerciale, la solution n’est pas une politique de relance de la demande. Il faut, au contraire et a minima, une monnaie stable et pour atteindre cet objectif, cela passe par une politique économique (budgétaire & monétaire) rigoureuse (déficit maîtrisé, voire nul ; abolition de la planche à billet).

Kamel Benkhabecheche. Economiste, conseil en investissements sur les marchés financiers

Ressources et bibliographie

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